以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房屋租賃合同效力應(yīng)如何認(rèn)定？

原題：以案簡(jiǎn)析劃撥土地房屋租賃合同效力的法律適用

【案情簡(jiǎn)介】

 

2003年3月，國(guó)有大宋公司與孫某簽訂《房屋租賃合同》，大宋公司將擁有所有權(quán)的院落及房屋11間租賃給孫某使用，期限20年，租金每年5萬(wàn)元。在大宋公司交付房屋后，孫某將房屋和院落裝飾一新，用于開(kāi)設(shè)酒館，生意一直很紅火。2011年6月，大宋公司欲將房屋及院落收回用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，遂以房屋所占土地性質(zhì)為國(guó)有劃撥，雙方簽訂租賃合同未經(jīng)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定為由訴至法院，請(qǐng)求確認(rèn)租賃合同無(wú)效，并要求孫某將房屋騰空后交還。

 

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，因訴爭(zhēng)房屋所屬土地為國(guó)有劃撥，大宋公司對(duì)涉案土地使用權(quán)及地上建筑物進(jìn)行出租，未經(jīng)土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)批準(zhǔn)，違反《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條之強(qiáng)制性規(guī)定，雙方租賃合同當(dāng)屬無(wú)效。一審法院支持了大宋公司的訴訟請(qǐng)求。

 

宣判后，孫某不服上訴稱，原審認(rèn)定事實(shí)不清，訴爭(zhēng)房屋所屬土地是大宋公司通過(guò)征用方式取得，之后也未辦理劃撥手續(xù)，并非原審判決認(rèn)定的“國(guó)有劃撥”。原判適用法律錯(cuò)誤，本案應(yīng)適用上位法《城市房地產(chǎn)管理法》，而非《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。

 

二審法院認(rèn)定，涉案房屋租賃合同系雙方真實(shí)意思表示，該合同內(nèi)容合法有效，原審適用《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》認(rèn)定租賃合同無(wú)效并判令雙方相互返還因合同取得的財(cái)產(chǎn)，屬適用法律錯(cuò)誤。二審法院最終撤銷(xiāo)一審判決，駁回大宋公司的訴訟請(qǐng)求。

 

【案件分析】

 

一、本案應(yīng)適用《城市房地產(chǎn)管理法》而非《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）。

 

首先，從兩部法律調(diào)整的法律關(guān)系分析，《暫行條例》頒布于房改前的九十年代初期，側(cè)重于特定歷史時(shí)期對(duì)土地交易違法行為的行政監(jiān)管和治理，相關(guān)規(guī)定主要針對(duì)“土地交易”，幾乎不涉及房屋租賃等“房屋”問(wèn)題。這部法律屬于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》頒布前臨時(shí)過(guò)渡性法規(guī)，其內(nèi)容已被上述兩部基本法律所取代。而《城市房地產(chǎn)管理法》則是房地產(chǎn)領(lǐng)域綜合性法律規(guī)范，對(duì)包括房屋租賃在內(nèi)的各種涉及“房屋”“土地”的法律行為都作了系統(tǒng)全面的規(guī)定。

 

其次，從法律位階分析，《城市房地產(chǎn)管理法》屬于全國(guó)人大常委會(huì)制定的基本法，而《暫行條例》則是由國(guó)條院頒布的暫行性的行政法規(guī)。很明顯，《城市房地產(chǎn)管理法》是《暫行條例》的上位法，當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用后實(shí)施且效力位階較高的《城市房地產(chǎn)管理法》。

 

二、依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、最高院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》的相關(guān)規(guī)定及最高院類(lèi)似的司法判例，本案中的房屋租賃合同應(yīng)為有效。

 

1、《城市房地產(chǎn)管理法》第四十條、第五十六條對(duì)以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和房屋租賃做出了完全不同的規(guī)定。對(duì)于房屋租賃，法律并未規(guī)定須經(jīng)報(bào)批程序，這與《暫行條例》的規(guī)定不盡相同。

 

2、《城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條只是要求房屋所有權(quán)人應(yīng)將租金中所含土地收益部分上繳國(guó)家，這一規(guī)定較之《暫行條例》更為寬松和靈活。從邏輯關(guān)系分析，房屋租賃合同成立、生效后，出租人才有可能收取租金并將其中土地收益部分上繳國(guó)家，由此可見(jiàn)，繳納土地收益是出租人的一項(xiàng)法定義務(wù)，并不是合同成立及生效的前提條件，是否繳納土地收益并不能影響租賃合同的效力。

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3、依據(jù)《物權(quán)法》第十五條規(guī)定：“當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時(shí)生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。”最高院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第四條規(guī)定：“當(dāng)事人以房屋租賃合同未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理登記備案手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)合同無(wú)效的，人民法院不予支持?！?/p>

 

筆者查閱了最高院以往的類(lèi)似案例：甘肅蘭州紅麗園商貿(mào)有限責(zé)任公司與甘肅誠(chéng)信電線電纜有限責(zé)任公司房屋租賃合同糾紛案（2002民一終字第4號(hào)）和新疆建筑木材加工總廠與中國(guó)民主同盟新疆實(shí)業(yè)發(fā)展總公司房屋租賃糾紛案（2000民終字第115號(hào)）。與本案相同，上述案例均涉及權(quán)利人將劃撥土地上修建的房屋出租給他人的情況，最高院均適用了《城市房地產(chǎn)管理法》做出判決，認(rèn)定劃撥土地上建筑物的租賃合同有效。

 

三、退一步講，本案即使適用《暫行條例》第四十四條之規(guī)定，亦不能認(rèn)定房屋租賃合同無(wú)效。

 

最高院《關(guān)于適用<合同法>若干問(wèn)題的解釋（二）》第十四條規(guī)定：合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。在本案中，一審判決所適用的《暫行條例》第四十四條規(guī)定是為規(guī)范和管理劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為而做出的管理性強(qiáng)制規(guī)定，并非效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違反該類(lèi)強(qiáng)制性規(guī)定并不必然導(dǎo)致租賃合同無(wú)效。

 

1、法條并未規(guī)定違反該條規(guī)定會(huì)導(dǎo)致合同無(wú)效的法律后果。

 

2、從文義及體系理解，《暫行條例》第四十四條只是對(duì)劃撥土地使用權(quán)的出租限定了條件，未完全禁止對(duì)劃撥土地所建房屋進(jìn)行出租。結(jié)合《暫行條例》第四十六條和《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第四十一條的規(guī)定，如果出租人未履行法定義務(wù)，法律也制定了相應(yīng)的行政制裁和補(bǔ)救措施。無(wú)論從文義理解還是探查立法本意，均得不出違反該條規(guī)定導(dǎo)致合同無(wú)效的結(jié)論。

 

3、本案房屋租賃合同的簽訂和履行并不損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。

 

4、該類(lèi)合同在現(xiàn)實(shí)中大量存在。以當(dāng)?shù)貫槔?000年前后才出現(xiàn)了真正意義上的商品房，在這之前，各行政機(jī)關(guān)（司法機(jī)關(guān)）、事業(yè)單位、國(guó)企職工住房的土地性質(zhì)均為國(guó)有劃撥，該類(lèi)房屋與涉案房屋法律性質(zhì)完全相同，應(yīng)適用相同的法律規(guī)定。實(shí)際上，此類(lèi)房屋的交易、租賃活動(dòng)不僅普遍存在，而且已占據(jù)市場(chǎng)較大份額。目前，此類(lèi)房屋均可在市場(chǎng)自由交易，并不受《暫行條例》審批程序等條件限制。由此可見(jiàn)，《暫行條例》雖未明文廢止，但隨著時(shí)代變革和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，如此久遠(yuǎn)的行政法規(guī)已失去可操作性，早已名存實(shí)亡。試想如果按照一審判決，此類(lèi)房屋的租賃、買(mǎi)賣(mài)合同均被認(rèn)定無(wú)效，必將造成房產(chǎn)交易市場(chǎng)的混亂，影響社會(huì)穩(wěn)定。

 

綜上所述，大宋公司作為出租人是否履行法定義務(wù)不能成為衡量合同效力的決定因素，《暫行條例》第四十四條屬于管理性強(qiáng)制規(guī)定，并非效力性強(qiáng)制性規(guī)定。一審判決以此認(rèn)定合同無(wú)效既無(wú)法律依據(jù)，也違背《暫行條例》的立法本意，二審判決予以撤銷(xiāo)是準(zhǔn)確的。